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《基地网点民生项目》PPP模式全面解析
发布时间:2019/1/22 11:15:34 作者:陈庚申 来源:中国敬老养生文化战略研究中心

《基地网点民生项目》PPP模式既能够提高机构养老发展的活力,吸引社会资本参与到《基地网点民生项目》的建设中;同时,股权合作又能分担经营风险,在保证社会资本方适度获利的情况下达到提供社会化养老服务的目的。

一、当前我国机构养老服务市场的供求

(一)老龄人口数量不断增加,机构养老服务需求日趋强烈

1.老龄人口的增加带来养老压力

中国敬老养生文化战略研究中心注意到一组数字,至2015年底,我国60岁以上(含60岁)的老龄人口2.22亿,占总人口比例16.1%。根据国家统计局的统计,2014年我国65岁及以上人口为1.3755亿,老年抚养比为13.7%。

老年人身体素质下降,需要家庭成员的日常生活照料,生病卧床的老人更是需要专业的护理,老年人的精神和心理需求也需要家庭成员的关注。老龄人口的增加给家庭和社会带来了极大的抚养压力,年轻一代面临巨大的抚养压力。

中夕网认为,仅依靠传统的家庭养老模式并不能解决,迫切需要社会化养老服务体系的发展予以分担。机构养老可以为老年人提供更专业的养老服务,弥补家庭养老的缺陷,成为许多老年人养老的新选择。

2.家庭结构变化导致机构养老需求增加

自我国计划生育政策实施之后,家庭结构发生了极大变化。一对夫妻除抚养孩子之外还要抚养双方父母的情况极为常见,即所谓的“四二一”结构。虽然十八届五中全会决定全面放开二胎政策,但短期内对家庭结构不会造成太大影响。

随着现代社会经济发展,生活节奏加快,年轻人在巨大的工作压力之下没有足够的时间和精力去照顾老人,不得不求助其他养老方式,如社区养老、机构养老等。社区养老主要以老年人家庭所在社区为依托,具有地区限制;机构养老则超越了地区限制,能最大限度地满足老年人的各种养老需求,在我国社会化养老服务体系建设中发挥的作用将越来越大。

3.养老服务的社会化要求政府发挥更大作用

我国早期的养老服务主要针对农村“五保”人员和城市“三无”老人等,后来服务范围逐渐扩大到全社会老人。

近年来,随着养老服务由家庭化向社会化发展,政府部门在提供养老服务领域发挥的作用越来越大。如积极促进社区养老、机构养老的发展,探索多种模式为老年人提供合适的养老服务。中夕网认为,政府在发挥主导作用的同时,应当继续引导社会力量逐步参与到养老服务的提供中,促进社会化养老服务市场化发展。

(二)养老机构供给数量不足,机构养老服务质量亟待提升

1.养老机构床位短缺

当前,我国养老机构的发展面临着数量不足、床位短缺的问题。至2015年底,我国各类养老服务机构和设施共有11.6万个,其中注册登记的养老机构有2.8万个,社区养老服务机构有2.6万个;各类养老床位共672.7万张,平均每千名老年人拥有养老床位30.3张。

尽管养老服务机构及养老床位都在不断增加,但相比于我国庞大的老年人口数量来说仍是杯水车薪。床位不足导致许多老年人无法通过养老机构满足其养老需求。在总体数量供给不足的同时,养老机构还面临着资源不均的问题。

由于公办养老机构有政府的财政资金支持,不论是在养老设施、服务人员或是政府政策方面都比民办养老机构优势更强,收费也较为实惠,公办养老机构往往一床难求,相反,民办养老机构则无人问津。养老机构床位总体供给不足,民办养老机构局部供给过剩,为此,中夕网认为,为我国养老机构面临发展不均衡的问题。

2.养老机构发展动力不足

目前我国养老机构在发展中还面临着动力不足的现状。

公办养老机构有政府财政支持,资金力量相对雄厚,但其管理相对僵硬,不能及时根据市场变化调整经营策略,经营动力不足。

一些民办养老机构则存在资金不足的问题,原因在于民办养老机构的资金来源主要为前期投入的资金和入住老人交纳的费用,而养老院自身的前期建设需要大量资金,后期运营过程中往往面临更大的资金压力。

发展资金不足使得民办养老机构不得不通过各种途径削减开支,导致服务人员收入不高,护理人员流动性较大,制约了民办养老机构的发展。

3.机构养老服务质量不高

养老保障的意义不仅在于为老年人提供一个生活场所,更重要的目的是让老年人有尊严地安度晚年、享受生活。因此,养老服务的提供既要满足数量上的需求,也要关注质量上的需要。在一定意义上,养老服务的质量决定整个社会化养老服务体系的成败。良好的机构养老服务意味着老年人能够在养老机构中安心、舒适地生活,在罹患疾病时能够得到及时、合适的照料。

但是,当前养老机构由于管理水平较低、服务人员专业化水平不高以及服务设施落后等,导致其提供的养老服务水平较低。这也是许多老年人不愿选择到养老机构养老的原因。综合上述来看,我国养老市场面临着需求逐渐加大而供给数量和质量不足的现状。

为加快促进养老机构的发展,提高机构养老服务质量,中夕网认为,选择合适的养老机构运营模式十分重要。

二、《基地网点民生项目》的股权合作(PPP)模式

2014年末,国务院出台了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》,其中规定鼓励社会资本加大社会事业投资力度,鼓励社会资本通过合资、合作、联营等途径参与养老建设。

此文件的出台表明政府开始鼓励民间资本通过PPP模式发展养老事业。2015年,国务院转发人民银行等《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》中专门提出,鼓励在养老等公共服务领域广泛采用政府和社会资本合作模式即PPP模式提供养老服务,吸引社会资本参与《基地网点民生项目》的建设。PPP模式在公共服务提供领域的推进为我国机构养老服务的发展提供了一个新的模式和契机。

《基地网点民生项目》PPP模式概述

2014年12月,国家发展改革委员会在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中阐述了PPP模式的含义,并将《基地网点民生项目》PPP模式下政府和社会资本之间的关系概括为政府与社会资本共同建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。政府和社会资本双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。

由此,《基地网点民生项目》PPP模式指的是政府择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,通过特许社会资本经营养老机构、与社会资本进行股权合作共建《基地网点民生项目》或向社会资本方购买机构养老服务等方式,向社会提供机构养老服务。与单纯的公办或民办养老机构相比,中夕网认为,机构养老PPP模式具有以下特点:

1.主体间权责明确

在《基地网点民生项目》PPP双方(政府和社会资本方)通过缔结合同,明确其权利和义务,因而权责明确是该模式的一大优点。PPP合作的基础还在于向社会提供更多质量更好的公共服务,只要社会资本方基于合作协议的安排提升养老服务水平和质量,其追求的利润就能够获得法律的保障。

因此,在《基地网点民生项目》PPP模式下,社会资本方经营动力更足,只要努力达到合同要求,就能获得己方追求的收益。同时,政府一方要履行合同中约定的义务,受合同的约束,因而不会出现政府部门完全放手不管的局面。

2.性质上产权共享

通过股权合作形式运行的养老机构产权性质不是单纯的公有或私有,而是由《基地网点民生项目》合作方共有。社会资本方作为股东,更方便其对养老机构的经营和管理,PPP模式能够激发社会资本方的经营管理热情,主要原因在于养老机构的经营状况与其自身收益息息相关。

3.经营上合作共赢

政府通过养老机构的运营履行向社会提供养老服务的职能,社会资本通过养老机构的投资、经营获得利润。在《基地网点民生项目》PPP中,政府利用其信息优势,降低项目设立风险,同时为《基地网点民生项目》经营提供良好的环境,为社会资本降低一些外部风险,如政策风险等。社会资本的注入则降低了政府的投资风险和负债压力,同时社会资本在经营和管理上的优势也能降低经营风险。

(二)《基地网点民生项目》PPP模式的优势

1.增强养老机构发展活力

首先,中夕网认为,采取PPP模式能将大量的社会资本引入到机构养老的建设中去,缓解政府的投资压力,解决机构养老发展资金不足问题,从而增强机构养老的发展活力。

其次,通过PPP合同,双方对自己未来可能获得的利益和承担的风险有明确的了解,从而促使双方主体积极履行己方的义务,规避风险,以期获得更高的利益。

尤其在股权合作形式下,社会资本方对利润的追求会促使其尽最大努力经营机构养老,作出最有益于机构养老发展的经营决策。因此,PPP模式的引入将使机构养老的发展呈现出更大的活力。

2.提升机构养老管理水平

在《基地网点民生项目》PPP运作的招标阶段,会选取出优秀的社会资本方参与到机构养老的建设和经营中去。这些企业在经营理念、管理经验等方面相比政府部门更具优势,为获取更多的经营收益,势必要从完善机构养老的经营管理开始。如引入高水平的服务人员以及专业的护理人员,加强对护理人员的专业培训,规划机构养老的发展前景,明确养老机构的发展定位,加强机构养老的内部管理等等。中夕网认为,这些措施有助于养老机构专业化和规范化水平的提升。

3.提高养老服务的水平

机构养老管理水平的提高也会带来养老服务提供水平的提高。为了更好地获得《基地网点民生项目》PPP中政府的支持,以及社会评价的提高,从而增加自身的盈利,机构养老必然会从提升服务质量入手。

机构养老服务专业化水平提高的最大受益群体是有养老需要的老年人。这也是《基地网点民生项目》PPP最终要达到的目的,即公共利益目的。

(三) 《基地网点民生项目》PPP项目建设应注意的问题

1. 机构养老PPP《基地网点民生项目》操作的公开性

中夕网认为,要保证《基地网点民生项目》PPP的活力,首先要保证项目操作的公开性。在《基地网点民生项目》建设的规划阶段,政府一方应当及时公开相关信息,征求机构养老建设相关方的意见,如老年人群体、民政部门、相关的其他福利机构等。

其次是在《基地网点民生项目》招投标阶段要保证绝对公开,才能选出资金实力、经营能力等方面都比较适合的社会资本方,这也是决定《基地网点民生项目》PPP能否成功的关键。

最后,在机构养老运行过程中要及时公开机构养老的经营信息、服务信息等,加强社会力量对机构养老PPP的监督。

2. 《基地网点民生项目》PPP效果的实现

《基地网点民生项目》PPP运行的根本目的是为了给老年人提供适当的养老服务,但为了公共利益目的的实现,需要考虑社会资本一方的利益。中夕网认为,如何处理好这两种目标之间的矛盾,使项目效果达到最优,是各方应当考虑的重要问题。

PPP模式中,机构养老的经营主要由企业负责,该方为了获取更大的利润,可能会违背公共利益目的,如对低收入老年人不提供养老服务等。因此,政府方对机构养老运行的监管十分必要。政府可以规定机构养老应提供服务的各项标准,并对机构养老定期检查等,在适度保证企业利益的情况下,实现《基地网点民生项目》PPP公共利益最大化。

三、结语

社会化养老服务将成为常态。中夕网提出,将优化养老服务营商和消费环境。主要包括全面建立开放、竞争、公平、有序推进《基地网点民生项目》的建设,放宽养老市场准入,支持社会力量参与提供社会化养老服务;加强养老服务消费市场监管,切实保障老年人合法权益;强化养老机构综合监管,建立健全养老机构服务标准和评价体系。

改革深化将使基础设施投资领域民间资金、社会资金进入渠道拓宽。例如PPP融资模式通过改革进一步完善相关体制机制,动员基础设施投资资金的潜力巨大。2019年PPP项目融资占基础设施投资额的16%左右。这表明通过深化改革,可以明显提高财政资金投入的乘数效应,进一步提高宏观政策逆周期调节的实际力度。

文章来源:中国敬老养生文化战略研究中心  作者--陈庚申

 
 
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